|
قانون اساسي براي همه |
«قانون حمايت از آمران به معروف و ناهيان از منكر» و چگونگي تأسيس رَويّه‌اي جديد در نظام حقوقي كشور
* قربانعلي مهري مَتانكلائي
به موجب اصل123 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران: «رئيس جمهور موظف است مصوبات مجلس يا نتيجه همه پرسي را پس از طي مراحل قانوني و ابلاغ به وي امضاء كند و براي اجرا در اختيار مسئولان بگذارد.» طبق ماده(1) قانون مدني: «مصوبات مجلس شوراي اسلامي و نتيجه همه پرسي پس از طي مراحل قانوني به رئيس جمهور ابلاغ مي شود. رئيس جمهور بايد ظرف مدت پنج روز آن را امضاء و به مجريان ابلاغ نمايد و دستور انتشار آن را صادر كند و روزنامه رسمي موظف است ظرف مدت ۷۲ ساعت پس از ابلاغ منتشر نمايد.» تبصره اصلاحي ماده(1)همين قانون مقرّر مي‌دارد: «در صورت استنكاف رئيس جمهور از امضاء يا ابلاغ در مدت مذكور در اين ماده به دستور رئيس مجلس شوراي اسلامي روزنامه رسمي موظف است ظرف مدت ۷۲ ساعت مصوبه را چاپ و منتشر نمايد.» به موجب مواد (2)، (3) و (5) قانون مدني «قوانين پانزده روز پس از انتشار در سراسر كشور لازم الاجرا است مگر آنكه در خود قانون ترتيب خاصي براي موقع اجرا مقرر شده باشد.»، «انتشار قوانين بايد در روزنامه رسمي بعمل آيد.»، «كليه سكنه ايران اعم از اتباع داخله و خارجه مطيع قوانين ايران خواهند بود مگر درموارديكه قانون استثناء كرده باشد.»
نظر به مراتب فوق، و از آنجا كه هيچگونه استثنائي در ضرورت تمكين به اصل حاكميت قانون، نه تنها براي رئيس جمهور بلكه براي هيچ مرجع و مقامي ديگر نيز مورد پيش‌بيني قرار نگرفته و ازآنجا كه در چهارچوب اصول(60) و (113) قانون اساسي، «پس از مقام رهبري رئيس جمهور عاليترين مقام رسمي كشور است و مسئوليت اجراي قانون اساسي و رياست قوه مجريه را جز در اموري كه مستقيماً به رهبري مربوط مي شود، بر عهده دارد.» اصل(122) مقرّر مي‌دارد: «رئيس جمهور در حدود اختيارات و وظايفي كه به موجب قانون اساسي و يا قوانين عادي به عهده دارد در برابر ملت و رهبر و مجلس شوراي اسلامي مسئول است.» نظر به رعايت اصل تساوي همگان در برابر قانون است كه ذيل اصل 107 قانون اساسي مقرّر مي‌دارد: «رهبر در برابر قوانين با ساير افراد كشور مساوي است.»
و امّا، در اجراي اصل(8) قانون اساسي، سرانجام، «قانون حمايت از آمران به معروف و ناهيان از منكر»، مشتمل بر 24ماده و 19 تبصره، پس از تصويب آن در مجلس، در 2 ارديبشهت94 به تأييد شوراي نگهبان رسيد. قانون مذكور به جاي آنكه در راستاي قوانين رسمي و عادي، توسط رئيس جمهور امضاء و جهت اجراء به دستگاههاي اجرائي ذيربط ابلاغ شود، به جهت استنكاف رئيس جمهور از ايفاء وظيفه قانوني، با امضاء رئيس مجلس شوراي اسلامي، جهت اجراء به دستگاههاي مربوط ابلاغ شد. درخصوص اينكه با عنايت به بند(10) اصل(10) قانون اساسي آيا امتناع يا استنكاف رئيس جمهور از امضاء‌يا ابلاغ قانون، «تخلف وي از ايفاي وظائف قانوني» محسوب مي‌گردد يا خير؟ موضوعي است مستلزم مُداقّه و امعان نظر بيشتر.
در توجيه اقدام سلبي رئيس جمهور، يعني عدم اقدام ايشان به امضاء و ابلاغ مصوبه مجلس، برخي گويند: «ماهيت قانون امر به معروف و نهي از منكر، ماهيت مفيدي نبود و هيچ كمكي به فريضه مهم و الهي امر به معروف و نهي از منكر نمي‌نمود.» مضافاً اينكه «ماهيت قانون به گونه‌اي است كه اگر اجراء شود علاوه بر دامن زده شدن به ناامني‌ها و ايجاد تفرقه و جدائي اقشار جامعه از يكديگر، به سوء استفاده برخي افراد، اختلاف نظرها، درگيري‌ها، و تسويه حسابهاي شخصي،سياسي و محلّي خواهد انجاميد. بنابراين، ممانعت رئيس جمهور از ابلاغ اين قانون به دستگاههاي اجرائي به مثابه پيشگيري بهتر از درمان بوده و عين دورانديشي و دلسوزي براي ملت و كشور است.» گروهي در مخالفت با نظر فوق بر اين باورند: «ابلاغ نشدن قانون از سوي رئيس جمهور مانعي براي اجرا نشدن آن نيست. قانون حمايت از آمران به معروف و ناهيان از منكر قابليت اجرا دارد، حتي ضمانت اجرائي هم كه در ماده(576) قانون مجازات اسلامي پيش بيني شده مي‌تواند براي كساني كه مانع اجراي آن شده‌اند مشكلاتي ايجاد كند چرا كه در حال حاضر رئيس مجلس به استناد قانون،در صورت امتناع رئيس جمهور از اجراي قانون،خودش مي‌تواند دستور انتشار قانون را بدهد.»
اما گروه سوم جانب ميانه را پيش گرفته و با ارائه تحليل شكلي و محتوائي از متن قانون مصوب مجلس، مي‌گويند: «طبق قوانين اساسي و عادي، رئيس جمهور مكلف است مصوبات مجلس را ابلاغ كند. از سويي ديگر به موجب اصل(121) قانون اساسي، رئيس جمهور قسم ياد كرده كه پاسدار قانون اساسي باشد. بنابراين، رئيس جمهور در مقام مشاهده تزاحم بين دو حكم از يك قانون، چاره‌اي جز عمل به احتياط ندارد و بايد با استناد و اتّكاء به متن و روح قوانين و اصول مسلم حقوقي راه حل پيشگيرانه‌اي اتخاذ نمايد.» اما راه حل پيشگيرانه همان است كه در ادامه خواهد آمد.
همگان مي‌دانند در سال1358 «پيش نويس قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران» مشتمل بر 12 فصل و 151 اصل، پس از تصويب شوراي انقلاب و ازطريق نخست وزير دولت موقت، جهت سير مراحل تصويب در اختيار «مجلس بررسي نهايي قانون اساسي» قرار گرفت. متن پيشنهادي،سرانجام، مشتمل بر 1 مقدمه، 12 فصل و 175 اصل مورد تصويب قرار گرفت. اما برخي از اصول مندرج در پيش‌نويس شوراي انقلاب،حين بررسي در مجلس خبرگان قانون اساسي از دستور كار، خارج و اصل يا اصولي جايگزين آنها نشده است. از جمله اصولي كه بدون جايگزين، مشمول حذف گرديد عبارتند از: اصول83 و 84 پيش نويس قانون اساسي.
به موجب اصل 83 پيش‌نويس: «توشیح قوانین با رئیس جمهور است ولی خودداری او از توشیح قانون در مهلت مقرر، جزء موارد مصرح در قانون اساسی، نمی‌تواند اجرای قوانین را پس از انقضای مهلت توشیح متوقف سازد، یا به تاخیر اندازد. مهلت توشیح قانون ده روز از تاریخ ابلاغ قانون به نخست وزیر است.» اما اصل 84 مقرّر مي‌داشت: «رئیس جمهور حق دارد در مهلت توشیح، مصوبات مجلس شورای ملی را که بر خلاف قانون اساسی یااصول مسلم و احکام شرعی می‌بیند،با ذکر دلایل خود، برای اصلاح و بررسی مجدد آن به مجلس بازگرداند، در اینصورت قانونی که پس از شور دوباره به تصویب مجلس شورای ملی می‌رسد، باید ظرف مهلت مقرر به توشیح برسد و هرگاه ریاست جمهوری آن را باز هم متعارض با قانون اساسی یا اصول مسلم و احکام شرعی بداند، مراتب را به شورای نگهبان اعلام می کند.» دو اصل83 و 84 مذكور، خود منبعث از اصل 49 اصلاحي متمم قانون اساسي مشروطه است كه مقرّر مي‌داشت: «صدور فرامین و احکام برای اجرای قوانین از حقوق پادشاه است، بدون این که هرگز اجرای آن قوانین را تعویق یا توقیف نماید. در قوانین راجع به امور مالیه‌ی مملکت که از مختصات مجلس شورای ملی است چنانچه اعلیحضرت پادشاه، تجدید نظر را لازم بدانند، برای رسیدگی مجدد به مجلس شورای ملی ارجاع می‌نمایند. در صورتی که مجلس شورای ملی به اکثریت سه ربع از حاضرین در مرکز، نظر سابق مجلس را تأیید نمود اعلیحضرت شاهنشاه قانون را توشیح خواهند فرمود.»
نقيصه مزبور، يعني پيش‌بيني نشدن اختيار تجديد نظرخواهي براي رئيس جمهور، سرانجام در سال 1368 و در مرحله بازنگري قانون اساسي، در قالب بندهاي(7و8) اصل 110 تااندازه‌اي مورد جبران قرار گرفت. بدين نحو كه : «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه»، همراه با «حل معضلات نظام كه از طرق عادي قابل حل نيست، ازطريق مجمع تشخيص مصلحت نظام»، از جمله اموري قلمداد گرديد كه بعنوان بخشي از «وظائف و اختيارات رهبر» مورد تصويب قانونگذار اساسي قرار گرفت.
ظرفيت پيش‌بيني شده در بند 7 اصل110 قانون اساسي، بنا به جهاتي بلا استفاده ماند تا آنكه به موجب حكم رهبر معظم انقلاب در مورخ 3 مرداد 1390، «به منظور بررسي و ارائه نظرات مشورتي در موارد حل اختلاف و تنظيم روابط سه‌قوه، هيأت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه» تشكيل يافت. آقاي دكتر روحاني،رئيس محترم جمهور، گويا با ملاحظه تزاحم ادلّه يا وجود تعارض بين دو حكم از اصول 67 و 123 قانون اساسي و به منظور پيشگيري از آثار و تبعات منفي ناشي از اجراي قانون عادي مصوب مجلس، مراتب را به رهبري معظّم گزارش و معظّمٌ له نيز با اجابت درخواست، موضوع را جهت بررسي و اظهار نظر به هيأت مذكور ارجاع نمود. اما اينكه آيا قانون مصوب مجلس، تا قبل از اظهار نظر «هيأت عالي حل اختلاف»، لازم الاجرا است يا اجراي آن منوط و متوقف به اعلام نظر قطعي و نهايي اين هيأت مي‌باشد يا خير؟ و آيا حصول اختلاف نظر بين دستگاههاي اجرائي با قوه قانونگذار راجع به لازم الاجرا بودن يا نبودن قانون مصوب از چه تاريخي خواهد بود؟ آيا زمان احراز وجود اختلاف توسط رئيس جمهور و قبل از ابلاغ، ملاك عمل مي‌باشد يا همزمان با امضاء و ابلاغ و پس از به اجرا درآمدن قانون؟ اينكه آيا به جاي تقديم نامه به رهبري، راه درست آن بود كه لايحه اصلاحي به مجلس ارسال مي‌گرديد؟ موضوعي است كه رسيدگي به آن فعلاً خارج از حوصله اين نوشتار است.
مقصود از نگارش مطالب و اِطاله كلام آن است ظرفيت و قابليتي را كه قانون اساسي در بند7 اصل110 مورد پيش بيني قرار داده است چون به دليل مورد ابتلاء نبودن آن در سالهاي گذشته، به مرحله عمل درنيامد، اكنون بايد با رعايت احتياطات همه‌جانبه مورد بازخواني قرار گيرد. بديهي است عبارت كوتاه «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه»، به گونه‌اي نيست كه تمامي شرح و بسط مندرج در دو اصل 83 و 84 پيش نويس قانون اساسي و اصل 49 متمم قانون اساسي مشروطه را در خود جاي داده باشد، اما چنين نيست كه امكان هرگونه مانور را نيز از رئيس جمهور سلب كرده باشد. تصويب قوانيني با ساز و كارهاي جديد، مانند «قانون حمايت از آمران به معروف و ناهيان از منكر» به منزله «حوادث نوظهور» يا «مسائل مستحدثه»اي است كه التزام متصديان عالي كشور به اجراي آن، راه‌كارهاي مخصوص به خود را مي‌طلبد. و اِلاّ رئيس دولتي كه تمامي تلاش خود را بر تمكين همه‌جانبه به اصل حاكميت قانون قرار داده است و حجم مغايرت‌هاي قانوني در مصوبات هيأت وزيرانش ظرف دو سال اخير در مقايسه با سالهاي قبل از حدود تقريبي30 درصد به كمتر از 5 درصد تقليل يافته است، نبايد به گونه‌اي مورد ارزيابي قرار گيرد كه ايشان نيز با «اجتهادات در مقابل نصوص»، بر آن است تا قصد مقابله با قانون را در سر بپروراند.
گفته شد اصول 60، 113، 122 و 123 قانون اساسي، وظائف رئيس جمهور را در برابر مصوبات مجلس با صراحت هرچه تمامتر مورد شمارش قرار داده است. از طرف ديگر به موجب صدر «سوگندنامه» مندرج در اصل121 ، قانونگذار اساسي، رئيس جمهور را از بي‌اعتنا بودن به قانون اساسي و حقوقي كه اين قانون براي ملت به رسميت شناخته است بازداشته است. همچنين با عنايت به جايگزين نشدن اصول همسو با چارچوب‌هاي مندرج در دو اصل 83 و 84 پيش نويس قانون اساسي و اصل49 متمم قانون اساسي مشروطه، سرانجام و در مرحله بازنگري قانون اساسي در 1368، راه‌كاري جديد و اما طي‌نشده ای در بند7 اصل 110 مورد پيش بيني قرار گرفت كه بدليل مورد عمل قرار نگرفتن آن طي سالهاي گذشته، پيمودن آن چندان آسان به نظر نمي‌آيد. بنابراين، ضرورت دارد از هم اكنون، اين «نقشه راه» نوظهور بعنوان يك «تأسيس» يا «يك رويّه» حقوقي جديد در تعامل بين قواي مجريه و مقنّنه و در نظام قانونگذاري كشور مورد آزمون قرار گيرد تا ميزان كارايي آن مشخص گردد.
در لزوم تمسّك يكجا و همزمان به همه راه‌كارهاي تعبيه شده در قوانين مختلف است كه رفع تعارض و تزاحم در شيوه‌هاي اتخاذي خودنمايي مي‌كند و عمل به «قاعده جمع» در چنين بزنگاه‌هايي است كه ضرورت مي‌يابد. مقصود از «قاعده جمع»، مفاد همان قاعده مشهور در علم اصول فقه است كه مقرّر مي‌دارد: «اَلْجَمْعُ مَهْمَا اَمْکَنَ اَوْلَی مِنَ الطَّرْحِ» يعني: جمع بین مدلول دو يا چند دلیل به ظاهر متعارض تا جایی که امکان دارد، لازم است وضروري، زیرا عمل به هر دو دلیل، از کنار گذاشتن و عمل نکردن به آنها بهتر است. به عبارت ديگر در مواردي كه به حسب ظاهر بين دو يا چند دليل، تعارضي باشد، هرگاه بتوان با كنار هم چيدن آن ادلّه راهي براي رفع تعارض پيدا كرد بايد به آن توسّل جست و نبايد با استناد به قاعده «اِذَا تَعَارَضَا تَساقَطا» از تمسّك به «قدر متيقّن» و اتخاذ شيوه حاصل از جمع و ادغام همه آن راه‌كارها چشم پوشيد.
با قطع نظر از محتواي قانون «آمران به معروف»، خاصّه اطلاق عبارت «احكام اَوّلي و يا ثانوي در شرع مقدّس»، مندرج در ماده(1) همين قانون كه از حيث اَعمّ و اَوْسع بودن نسبت به حجم قوانين مصوب مجلس، به نظر در تعارض با اصل حاكميت «قانون نوشته» مي‌باشد كه علاوه بر اصول 36، 37، 166 و 169 قانون اساسي، ماده (2) قانون مجازات اسلامي نيز مصرّح به حاكميت داشتن همين ميزان قانون، يعني قوانين مصوب مجلس در قلمرو جمهوري اسلامي ايران و بر اَتباع و شهروندان آن در سراسر گيتي است، ديگر بخشهايي از قانون، به ويژه مواد 16، 19، 20 و تبصره‌هاي ذيل آن ناظر به تشكيل «ستاد امر به معروف و نهي از منكر» نيز از حيث تعداد و تركيب اعضاء، شرح وظائف و اختيارات، به نظر مغاير با اصل تفكيك نسبي قوا و مخلّ با وظائف و اختيارات قانوني قوه مجريه و دستگاههاي زيرمجموعه آن مي‌باشد. به موجب ماده(2) قانون مجازات اسلامي: «هر رفتاري اعم از فعل يا ترك فعل كه در قانون براي آن مجازات تعيين شده است جرم محسوب مي‌شود». بديهي است مقصود از واژه «قانون» عبارت است از «قانون نوشته». این قانون از حيث حجم، اَخصّ از «احكامي» است كه در شرع مطهّر احصاء شده است. اما در نظام حقوقي مبتني بر اصل حاكميت قانون وضرورت تمكين به اصل قانوني بودن جرم و مجازات، افعال و تروكي مستوجب جزا و كيفر است كه مصاديق آن در قوه مقننه كشور به تصويب رسيده باشد. همگان مي‌دانند قاعده «قُبح عِقاب بلا بيان» يا «قبح تأخير بيان از وقت حاجت» مانع از آن است كه عامل يا تارك فعل را بدون بیان قبلی بر جرم بودن آن فعل یا ترک، مورد مواخذه قرار داد. از اين رو است كه ماده 4 قانون مدني به اين امر مهم تصريح مي‌نمايد: «اثر قانون نسبت به آتيه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد مگر اينكه در خود قانون، مقررات خاصي نسبت به اين موضوع اتخاذ شده باشد.» بيان احكام حاصل نمي‌شود مگر ازطريق طرح در قوه مقننه و سير مراحل قانوني تصويب، ابلاغ و اجراء. همانگونه كه تمامي احكام و مقررات جزائي و مدني با پوشيدن لباس قانون ازطريق عبور از مجراي مجلس است كه قابليت استناد و اجرا پيدا مي‌كند.
هرچند، اين نوشتار گنجايش آن را ندارد تا مواد و تبصره‌هاي قانون به تفصيل مورد نقد و تحليل حقوقي قرار گيرد، اما جاي خوشوقتي است كه علاوه بر بند4 اصل3 و اصل 8 قانون اساسي، ماده 8 قانون حمايت از آمران به معروف نيز، فضا را براي نقد،بررسي و ارزيابي مواد و تبصره‌هاي آن پيش روي اصحاب قلم گشوده است.
اما راجع به اقدام سلبي رئيس جمهور، يعني امتناع و استنكاف وي از امضاء و ابلاغ قانون، كه اين نوشتار، در صدد تبيين آن است به نظر راقم اين سطور معتدل‌ترين راه همان است كه رئيس جمهور محترم با تمكين به جايگاه قانون مصوب مجلس، اما با اِتّكاء به ظرفيّت حاصل از بند(7) اصل 110 قانون اساسي، با عمل به مقتضاي«قاعده جمع» و انعكاس دادن بهنگام مشكل پيش آمده به رهبري معظّم، آن شيوه را اتخاذ نموده است. البته انتظار مي‌رفت رئيس جمهور قانون‌مدار همراه با ايفاي وظيفه قانوني، يعني همزمان با ابلاغ قانون براي اجرا و يا حداقل پيش از اقدام رئيس محترم مجلس به انتشار قانون، مرقومه خويش به تقاضاي توقّف اجراي قانون را تقديم رهبري مي‌نمود، تا تداوم رَويّه‌ي ايجاد شكاف و رخنه در سدّ آهنين «اصل حاكميت قانون» اين بار به نام ايشان ثبت نمي‌گرديد. اما در برابر كار انجام شده، چاره آن است تا عمل جناب ايشان را با حمل بر صحت نمودن و مقرون به خير و صلاح دانستن مورد توجيه و تفسير قرار داد. با اميد به تأسيس «رويّه‌اي جديد» در نظام حقوقي كشور و در چگونگي تعامل بين قوا، بديهي است پس از سير مراحل قانوني و اعلام نظر نهايي «هيأت عالي حل اختلاف»، هرگونه كه اتخاذ تصميم شود، آن تصميم بعنوان «فصل الخطاب» و راه‌كاري «لازم الاتّباع» بايد مورد عمل همگان قرار گيرد.
* دبیر هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس
شنبه 03/ 05 /94
#نظرات خوانندگان
ارسال نظر جدید