طرح شكايت مجلس شورا عليه رئيس جمهور

"طرح شكايت مجلس شورا عليه رئيس جمهور"

١ - در خبرها آمده است نمايندگان مجلس شورا با ١٩٠ رأى موافق، پرونده شکایت از رئيس جمهور دكتر حسن روحانی را به دلیل "استنکاف از قانون" به قوه قضائیه ارسال کردند. بنا به گزارش کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس، رئيس جمهور طىّ دوران ٨ سال رياست بر قوّه اجرائيه  " از امضاء، صدور دستور انتشار و ابلاغ (۱۳) فقره قانون مصوب مجلس شورا استنکاف کرده است." 

٢ - در اينكه استنكاف رئيس جمهور از امضاء و ابلاغ تمام يا شمارى از مصوّبات مجلس، قانوناً جرم و تخلّف به شمار مى آيد كه تعقيب كيفرى وى را به دنبال داشته باشد؟ موضوعى است كه شايد بى نياز از بررسى نباشد. 

٣ - اصل (١٢٣) قانون اساسى مصوّب ١٣٥٨ كه بدون هرگونه تغيير در شوراى بازنگرى اين قانون در سال ١٣٦٨ به قوّت خود باقى مانده است مقرّر مى دارد: (رئيس جمهور موظف است مصوبات مجلس يا نتيجه همه پرسي را پس از طي مراحل قانوني و ابلاغ به وي امضاء كند و براي اجرا در اختيار مسئولان بگذارد). طبق اصل (١٢٢) همين قانون: (رئيس جمهور در حدود اختيارات و وظايفي كه به موجب قانون اساسي و يا قوانين عادي به عهده دارد در برابر ملت و رهبر و مجلس شوراي اسلامي مسئول است).

٤ - در اينكه رئيس جمهور به حكم قانون اساسى، بى هيچ قيد و شرط ملزم و مكلّف به امضاء و ابلاغ قوانين مصوّب مجلس شورا مى باشد، ترديد نمى باشد تا موضوع را از اين حيث مواجه با ابهام نمايد. علاوه بر ماده (١٩) (قانون تعيين حدود وظائف و اختيارات و مسئوليّت هاى رياست جمهورى)، رسيدگى به اتّهامات رئيس جمهور، آنگاه كه ناظر به جرايم عادى باشد به موجب اصل (١٤٠) قانون اساسى با اطلاع مجلس شورا در دادگاههاى عمومى دادگسترى به انجام مى رسد. امّا به موجب فراز (١٠) از اصل (١١٠) همين قانون نهاد ديوان عالى كشور به عنوان تنها مرجع ذيصلاح است كه رسيدگى به تخلّفات رئيس جمهور از إيفاى وظايف قانونى را عهده دار مى باشد. نمايندگان مجلس نيز گويا با استناد يا با استفاده از همين ابزار به اعلام جرم عليه رئيس جمهور مبادرت ورزيدند. 

٥ - با استناد به أصول (٥٩ و ١٧٧) و (١٢٣) قانون اساسى، موادى از دو فقره قانون عادى نيز، همان تكاليف را از باب تأكيد مورد يادآورى قرار داده است. قانون نخست، (قانون تعيين حدود وظائف و اختيارات و مسئوليّت هاى رياست جمهورى) مصوّب ١٣٦٥ است. قانون بعدى، (قانون همه پرسى در جمهورى اسلامى ايران) مصوّب ١٣٦٨ است. مطابق با ماده (٣٥) اين قانون و ماده (١٠) قانون نخست: (رئيس جمهور موظّف است نتيجه همه پرسى را پس از طىّ مراحل قانونى و ابلاغ به وى حداكثر ظرف يك هفته امضاء كند و براى اجرا در اختيار مسئولان قرار دهد). 

٦ - تا اينجاى كار معلوم است هرگاه رئيس جمهور به هر دليل موجّه يا ناموجّه خود را مكلّف به امضاء و ابلاغ مصوبات مجلس شورا يا نتائج قانونى حاصل از همه پرسى ها كه چه بسا ممكن است در اجراى أصول (٥٩) و (١٧٧) قانون اساسى به انجام مى رسد، نشمارد به عنوان متخلّف از ايفاى وظائف قانونى مستوجب تعقيب مى باشد. 

٧ - امّا در ١٤ آبان ١٣٧٠ مجلس شورا با وجود اصل (١٢٣) قانون اساسى و دو فقره قانون عادى كه مشخصات آن به نگارش در آمد بنا به جهاتى كه مجال كافى براى ذكر تمامى دلايل نيست با اصلاح ماده (١) قانون مدنى و افزودن يك تبصره به آن، راهكارى را در نظام حقوقى كشور گشود كه مسأله امتناع رئيس جمهور از امضاء و ابلاغ و دستور انتشار متن قانون را براى اجراء از اين حيث كه آيا چنين اقدام سلبى را كماكان بتوان از مصاديق تخلّف رئيس جمهور در إيفاى وظائف قانونى به شمار آورد دچار ترديد ساخت. 

٨ - به موجب ماده (١) اصلاحى قانون مدنى: (مصوبات مجلس شورای اسلامی و نتیجه همه پرسی پس از طی مراحل قانونی به رئیس جمهور ابلاغ می شود. رئیس جمهور باید ظرف مدت پنج روز آنرا امضا و به مجریان ابلاغ نماید و دستور انتشار آنرا صادر کند و روزنامه رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت پس از ابلاغ منتشر نماید). تبصره: (در صورت استنکاف رئیس جمهور از امضا یا ابلاغ در مدت مذکور در این ماده به دستور رئیس مجلس شورای اسلامی روزنامه رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت مصوبه را چاپ و منتشر نماید).

٩ - بديهى است به موجب ماده (١) قانون مدنى مصوّب ١٨/ ٢/ ١٣٠٧ خورشيدى: (قوانين بايد ظرف سه روز از تاريخ توشيح به صحّه ملوكانه منتشر شود). با نظر به اقدام مجلس شورا به تصويب قوانين راجع به حذف اختيارات شاه  و كان لم يكن ساختن عناوينى مانند " فرمان همايونى" و ديگر عبارات نظير آن، امضاء و ابلاغ و اجازه انتشار قوانين تابع ضوابطى قرار گرفت كه راهكارهاى آن به شرح پيش گفته با تأسيس نظام جمهورى اسلامى به تصويب مجلس قانونگذارى رسيد. 

١٠ - موضوع استنكاف يا امتناع رئيس جمهور از امضاء و ابلاغ پاره اى قوانين بر مى گردد به سابقه اى دورتر در نظام سياسى ايران كه اجمال آن به نگارش در مى آيد.

١١ - اصل (٤٩) متمّم قانون اساسى مشروطه – اصلاحى در سال ١٣٣٦ خورشيدى - مقرّر مى داشت: (صدور فرامین و احکام برای اجرای قوانین از حقوق پادشاه است بدون این که هرگز اجرای آن قوانین را تعویق یا توقیف نمایند. " در قوانین راجع به امور مالیه مملکت که از مختصات مجلس شورای ملی است چنان چه اعلیحضرت پادشاه تجدید نظری را لازم بدانند برای رسیدگی مجدد به مجلس شورای ملی ارجاع می‌نمایند. در صورتی که مجلس شورای ملی به اکثریت سه ربع از حاضرین در مرکز نظر سابق مجلس را تایید نمود اعلیحضرت شاهنشاه قانون را توشیح خواهند فرمود"). 

١٢ - اين مهمّ كه به اختصار و إجمال با درج در ميان " "  در اصل (٤٩) متمّم قانون اساسى مشروطه گنجانده شده بود، با شرح و بيانى بيشتر و در قالب (٤) اصل از أصول مندرج در متن پيشنويس قانون اساسى جمهورى اسلامى مورد پيش بينى قرار گرفت. پيشنويس متنى منقّح كه از طريق شوراى وقت انقلاب و نخست وزير دولت موقّت جهت سير مراحل تصويب در همان جلسه افتتاحيه به مجلس بررسى نهايى قانون اساسى سال ١٣٥٨ تقديم گرديد. 

١٣ - اصل (٨٣) پيشنويس قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران مقرّر مى داشت: (توشیح قوانین با رئیس جمهور است ولی خودداری او از توشیح قانون در مهلت مقرر، جز موارد مصرح در قانون اساسی، نمی‌تواند اجرای قوانین را پس از انقضای مهلت توشیح متوقف سازد، یا به تأخیر اندازد. مهلت توشیح قانون ده روز از تاریخ ابلاغ قانون به نخست وزیر است). 

١٤ - مطابق با اصل (٨٤) همين پيشنويس: (رئیس جمهور حق دارد در مهلت توشیح، مصوبات مجلس شورای ملی را که بر خلاف قانون اساسی یا اصول مسلم و احکام شرعی می‌بیند، با ذکر دلایل خود، برای اصلاح و بررسی مجدد آن به مجلس بازگرداند، در اینصورت قانونی که پس از شور دوباره به تصویب مجلس شورای ملی می‌رسد، باید ظرف مهلت مقرر به توشیح برسد و هرگاه ریاست جمهوری آن را باز هم متعارض با قانون اساسی یا اصول مسلم و احکام شرعی بداند، مراتب را به شورای نگهبان اعلام می‌کند).

١٥ - اصل (٨٥) پيشنويس مقرّر مى داشت: (در امور مالی نیز، هرگاه ریاست جمهوری اجرای قانون را به مصلحت نبیند، می‌تواند تجدید نظر در آنرا با ذکر دلایل از مجلس بخواهد ولی پس از تصویب مجدد باید آنرا توشیح کند. درخواست تجدید نظر نیز باید تا پایان مهلت توشیح انجام شود).

١٦ - به موجب اصل (٨٦) پيشنويس: (در مواردى كه به پیشنهاد رئیس جمهور، تصویب عهدنامه یا لایحه‌ای به همه پرسی گذارده می‌شود، مهلت توشیح قانون از تاریخی آغاز می‌شود که نتیجه همه پرسی بوسیله شورای نگهبان اعلام گردد). 

١٧ - على رغم اينكه چنين اختيارات معقول و متعارف به خاطر ساده انديشى هاى قانونگذاران اساسى طىّ دو مرحله به فواصل ١٠ ساله در سالهاى ١٣٥٨ و ١٣٦٨ يا مسبوق به سابقه و تجربه نبودن آنان در امر خطير كشوردارى يا به اين بهانه كه بنا ندارند با تفويض اختياراتى گسترده، شاهى ديگر و اين بار در قامت رئيس جمهور بر ملّت و مملكت تحميل نمايند،  مورد اعتناء هيأت هاى قانونگذار قرار نگرفت، امّا مشكلات پيش آمده راجع به تفاوت در فهم و برداشت يا اختلاف نظر از مندرجات قانون ميان رئيس جمهور كه مسئوليّت اجراى قانون را بر عهده دارد با دستگاه قانونگذار كه چه بسا ممكن است در خلأ و يا تحت تأثير هيجانات به تصويب قانون مبادرت ورزد، معضلى نيست كه يك شبه، از سر عصبانيّت يا در اين دولت و آن دولت خود را نشان داده باشد. 

١٨ - نظر به اينكه اين مشكل بديهى على رغم واضح و آشكار بودن با نظر به عدم پيش بينى راه حلّى معقول و منطقى براى آن در متن قانون اساسى سال ٥٨، مع الأسف در شوراى بازنگرى همين قانون در سال ٦٨ نيز از قلم افتاد، چنين شد كه به ناچار بر آن شدند مشكل را به نحوى در صدر يك قانون عادى، موسوم به (قانون مدنى) حلّ و فصل نمايند به اين اميد كه با فرارسيدن موجبات اصلاح و بازنگرى بعدى در قانون اساسى، راه حل ها را پيش بينى و نتيجه را در اجراى اصل ١٧٧ قانون اساسى به رفراندوم و همه پرسى گذارند. 

١٩ - با نظر به وجود متن قوانين اساسى اعمّ از اصلى و اصلاحى، و با توجّه به وجود دو فقره قانون عادى، يكى: (قانون تعيين حدود وظائف و اختيارات و مسئوليّت هاى رياست جمهورى)، و ديگرى: (قانون همه پرسى در جمهورى اسلامى ايران)، بديهى است هرگاه نمى بود قانون عادى مؤخّرالتّصويب به نام (قانون اصلاح ماده  " ١ " قانون مدنى و الحاق يك تبصره به آن)  كه در مورخّه ١٤ آبان ١٣٧٠ به تصويب قوّه قانونگذار يا مجلس شورا رسيده است، قطعاً اقدام رئيس جمهور در امتناع يا استنكاف از امضاء و ابلاغ قانون مصوّب مجلس با وصف عناوين مجرمانه يا متخلّفانه قابل طرح و تعقيب در ديوانعالى كشور بوده است.

٢٠ - امّا با اقدام مجلس مقنّنه به تصويب ماده (١) قانون مدنى و الحاق يك تبصره به آن كه كاستن از شداد و غلاظ يا دامنه شمول اصل (١٢٣) قانون اساسى را به دنبال آورد، عملاً جرم و تخلّفى به ظهور نپيوست كه تعقيب و مجازات رئيس جمهور را به خاطر امتناع يا استنكاف وى از امضاء و ابلاغ پاره اى مصوّبات مجلس را توجيه پذير گرداند.

٢١ - وقوع هر جرم و تخلّفِ مستوجب مجازات نيازمند سه عنصر است: عنصر مادى، عنصر قانونى، و عنصر معنوى. به باور اين قلم، دو عنصر اوّل كه وجودشان منتفى است و امّا مى ماند عنصر معنوى به اين معنا كه از رئيس جمهور بايد بپرسند چرا با استنكاف و امتناع از امضاء و ابلاغ شمارى از مصوّبات مجلس، خود را در معرض اتّهام قرار مى دهد؟. 

٢٢ - پيگیرى موضوع پيش از آنكه نيازمند طرح شكايت از رئيس جمهور باشد قانوناً در اجراى اصل (88) قانون است مستلزم سؤال از ايشان است. با پرسش و پاسخ است كه مجلس با آگاه شدن از نيّات و أغراض رئيس دولت بايد در پى چاره بر آيد. 

٢٣ - حقّى كه رئيس جمهور با استناد به ماده (١) قانون مدنى و تبصره الحاقى به آن برخوردار است عبارت است از امتناع يا استنكاف از امضاء و ابلاغ قانون به هر دليلى كه براى اين مقام به عنوان عالى ترين مقام رسمي كشور پس از مقام رهبر قابل اعتناء است. 

٢٤ - استنكاف از امضاء و ابلاغ، كارى است متفاوت با اهتمام داشتن يا نداشتن براى اجراء قانون كه با امضاء رئيس مجلس براى اجراء به دستگاههاى اجرايى ذيربط ابلاغ مى شود. مجلس شورا قبل از طرح شكايت و تقديم دعوا بايد به اين پرسش پاسخ دهد آيا رئيس جمهور به بهانه امتناع از امضاء و ابلاغ قانون، إجراء آن را نيز با دست اندازى ها در معرض بى اعتبارى قرار داده است يا خير؟.  

٢٥ - از ميان (١٣) فقره مصوّباتى كه نمايندگان مجلس شورا رئيس جمهور را به خاطر عدم امضاء و ابلاغ آنها مستوجب تعقيب و مجازات دانسته اند، مهمترين و آخرين آنها مربوط به ( قانون اقدام راهبردى براى لغو تحريم ها و صيانت از منافع ملَت ايران) است كه به قيد دو فوريّت در تاريخ ١٢ آذر ١٣٩٩ به تصويب مجلس رسيده است. امّا نه چنان است كه متعاقب اقدام رئيس مجلس به ابلاغ قانون، امّا از حيث اجراء در معرض دست اندازى، توقّف يا تعطيلى و فراموشى قرار گرفته باشد. بلكه رئيس جمهور با تصويب آئين نامه اجرائى به مراتب مفصّل تر از متن قانون نه فقط به اجراء تمام و كمال آن مبادرت ورزيد، بلكه رئيس مجلس شورا در بازديد از تأسيسات هسته اى زير مجموعه سازمان انرژى اتمى، آشكارا اذعان كرد دولت از حيث به اجراء در آوردن قانون، گامهايى بس بلندتر نسبت به الزامات مندرج در قانون جلوتر است.

٢٦ - به عبارت ساده، هدف از نگارش اين مطالب آن است اگر رئيس جمهور كه رياست عاليه بر دستگاه اجرايى كشور را بر عهده دارد هر گاه يك قانون را فاقد زمينه هاى اجرايى كافى در مملكت بيابد با بهره گيرى از كدام ابزار قانونى بايد بتواند صدا به دستگاه قانونگذار و يا ديگر نهادهاى دست اندر كار رساند؟ مضافاً اينكه جرم انگاشتن خوددارى رئيس جمهور از امضاء و ابلاغ پاره اى از قوانين مجلس، عبث و ياوه بودن ماده (١) قانون مدنى اصلاحى و تبصره الحاقى به آن را به دنبال دارد. كارى كه مجلس قانونگذار را نرسد مادام كه به لغو نمودن آن مبادرت نورزد بتواند پذيرش بار ناشى از آن را بر خود هموار نمايد. 

27- با اين توضيح به اختصار و نظر به وجود قوانين اساسى و عادى راجع به موضوع كه شرح آن گذشت بايد منتظر ماند آيا ديوان عالى كشور، شكايت تقديمى مجلس شورا را مستند به قانون و قابل استماع و رسيدگى مى داند يا با صدور قرار ردّ شكايت، صدور حكم به نا مسموع بودن آن را دستور كار خود مى سازد؟. به هر حال، نظام حقوقى كشور بايد براى مواجه شدن با طريقى نو در رسيدگى به تخلّفات عالى ترين مقام رسمي و سياسى كشور پس از رهبر به انتظار نشيند.